Conseil métropolitain du 2 février 2023 – Présentation par Honoré Puil du Programme Local de l’Habitat 2023-2028

Madame la présidente, Cher(e)s collègues,

L’ordre du jour de notre conseil appelle un débat sur les orientations stratégiques  de notre programme local de l’habitat 2023 – 2028.

Lors du lancement de la procédure de révision de notre document en avril 2021, je vous indiquais que nous devions penser notre futur programme local de l’habitat autour de trois préoccupations : construire, réguler, réformer.

Un peu plus de 600 jours plus tard, ces préoccupations n’ont jamais été autant d’actualité. Elles sont appelées, surtout, à prendre  place dans un environnement totalement bouleversé depuis le 24 février 2022 et le retour de la guerre sur notre continent.

Ce conflit, sans aucun sens, est venu encore aggraver la hausse du prix des matières premières, déjà largement entamée avec la forte reprise de l’activité mondiale après la crise du Covid. Par effet de contagion, l’inflation est bien là !

Ces nouveaux éléments se rajoutent désormais aux préoccupations que j’évoquais alors à savoir la nécessité d’inscrire notre document, notre P.L.H. , dans une perspective, une trajectoire, tenant compte des urgences sociales, le besoin de logements est bien là, de l’urgence climatique et la nécessaire transformation de nos modèles.

Dans l’intervalle, d’avril 2021 à aujourd’hui, la France a connu un débat présidentiel qui n’a, à aucun moment, placé le sujet du logement au cœur des préoccupations. Le tout nouveau conseil national de la refondation, récemment installé,  entend s’y intéresser. Bonne nouvelle, mais en réalité tout a déjà été écrit. Sur le sujet, on ne compte plus les rapports, les missions, les conférences, les colloques…A mon sens,  la France ferait beaucoup mieux de se pencher sur les conditions d’une mise en œuvre opérationnelle et pratique par les des territoires des politiques de l’habitat. La création, par la loi, de la notion d’autorité organisatrice de l’habitat est un premier pas mais ce dont nous aurions besoin c’est, très certainement,  d’une politique beaucoup plus décentralisée.

Cela dit, abordons notre délibération !

Notre cadre est celui d’une métropole, d’un territoire qui a toujours voulu et  depuis très longtemps prendre à bras le corps la question du logement. C’était le cas, lorsque Jean Janvier, le maire de Rennes, propose en 1919 de créer l’un des premiers offices Hlm de la troisième république. Ce fût le cas, en 1954, par la mise en place du guichet unique de la demande locative sociale ; ce fût le cas encore lorsque les présidents successifs du district, de l’agglomération, de la métropole ont entendu faire de la politique du logement le socle de notre pacte intercommunal au-delà des sensibilités partisanes.

Les résultats obtenus, ensemble, sur la longue période, s’observent très clairement et nous pouvons nous en féliciter collectivement !

C’est un parc immobilier qui n’a jamais cessé d’augmenter pour atteindre aujourd’hui plus de 240 000 logements, une offre locative sociale qui représente, en ce moment même, 19 % des résidences principales de Rennes Métropole avec près de 44 000 logements, un volume de production – toute nature de produits confondus – qui est venu  profondément modifier en profondeur les paysages, – les paysages physiques et socio-démographiques- de nos communes (grandes ou petites). Marguerite Yourcenar, disait que « construire, c’est collaborer avec la terre : c’est mettre une marque humaine sur un paysage qui en sera à jamais modifié » . C’est ce que nous avons faits,  mais toujours au service d’un modèle partagé, réaffirmé plusieurs fois, dans notre histoire locale: celui d’une ville archipel.

Au global et au regard des réalités observées ici et aussi comparativement à d’autres métropoles, nous avons une population métropolitaine (450 000 habitants) qui est plutôt bien logée.

Il me semblait indispensable, aussi, de le rappeler.

Faut-il s’en contenter ?

La réponse est bien évidemment non. Tout simplement parce que l’observation parle, les chiffres s’expriment,  et que notre objectif politique commun, humain,  doit être de faire en sorte que tout le monde soit logé et bien logé.

Il nous faut donc regarder collectivement, posément,  le chemin à parcourir !

Nous devons ensemble, par exemple,  parvenir à  trouver des solutions pour 11 000 personnes dépourvues de domicile personnel ? Est-ce franchement impossible ? Je ne le crois pas ? Serions-nous incapables  de dire qu’il nous faut continuer à produire du logement social lorsque nous avons 26000 demandes en instance, que les premières demandes sont en forte progression ? De même, serions-nous incapables collectivement d’entendre les préoccupations qui s’expriment de la part des catégories moyennes et intermédiaires de la population souvent exclue des aides et des divers dispositifs parce que tantôt trop riches ou trop pauvres pour y accéder mais  toutes confrontées à l’augmentation des prix de l’immobilier ? Serions-nous  incapables d’entendre les préoccupations des 3500 personnes qui se sont exprimées tout au long de notre processus de concertation sur la transition écologique, sur la nécessité de mieux prendre en compte la qualité d’usage des logements ou d’entendre aussi que certains ménages souhaitent être associés à leur conception, de voir que l’évolution démographique de la métropole suppose d’investir davantage la question du vieillissement mais qu’il nous faut aussi entendre les jeunes – étudiants ou jeunes actifs – confrontés aux difficultés d’accès au logement ?

Cher(s) collègues, j’ai la faiblesse de penser que notre intercommunalité est en  mesure de relever ces défis au nom de l’intérêt général, de la cohésion sociale…au nom de notre humanité tout simplement et de la conception que nous faisons de la vie en société.

Alors au fil des semaines ou des mois, il se peut aussi que nous ne soyons pas tous d’accord sur tel ou tel dispositif technique – et pourquoi pas après tout- mais l’essentiel est que nous ayons collectivement l’ambition de porter haut notre politique de l’habitat et du logement et que nous n’en perdions jamais le sens.

Alors oui, nous traversons une zone de turbulences qui s’explique. Elle s’explique  tout à la fois par des facteurs extra-locaux  et locaux, tantôt structurels tantôt conjoncturels mais, dans tous les cas, j’ai la conviction que ne nous sortirons pas de cette zone de turbulences, comme nous y sommes entrés, mais que le secteur de l’habitat en sortira profondément transformer dans toutes ses dimensions.

Le contexte, proche ou plus lointain,  dans lequel nous évoluons quel est-il ? En quoi est-il venu bouleverser une politique de l’habitat qui jusqu’ ici avait fait ses preuves ?

• La baisse historique des taux d’intérêt a largement participé à solvabiliser les ménages mais par ricochet a contribué  à l’emballement des prix de l’immobilier,
• L’intérêt des épargnants pour l’immobilier ne s’est pas démenti alimentant aussi la hausse des prix. Aujourd’hui, dans les métropoles françaises nous avons un parc locatif privé capté très majoritairement par des « particuliers très professionnalisés » et avisés qui savent s’entourer des conseils bancaires, juridiques, fiscaux, techniques pour s’inscrire dans des stratégies patrimoniales rentables.
• La modification, pour la Bretagne, du régime de défiscalisation « pinel » en 2018 a également amené les promoteurs et investisseurs à s’intéresser encore davantage à notre métropole et à surenchérir sur les prix notamment du foncier.
• L’augmentation générale des coûts de construction fait qu’il est aujourd’hui très difficile de sortir des commissions d’appels d’offres sereinement.
• Les ponctions opérées, par l’Etat, sur le financement du logement social. (20 millions d’euros pour Archipel depuis 2018)

D’autres facteurs plus locaux, très divers, amènent aussi à réinterroger notre politique de l’habitat et du logement.

• Notre dynamisme démographique – qui devrait amener notre territoire vers les 550 000 habitants vers 2040.
• Une production de logements qui se réalise de plus en plus en secteur diffus et en renouvellement urbain avec des coûts de réalisation supérieurs à ceux enregistrés précédemment dans les ZAC…cette tendance est irréversible, elle s’impose et va constituer désormais notre horizon.
• Les déséquilibres ou insuffisances dans la production, notamment sur le logement social sur la période qui s’achève, participent aussi à propulser tous les segments du marché vers le haut et à entraver le parcours résidentiel des ménages.
• La course de plus en plus effrénée pour accéder au foncier est une réalité sur notre territoire et impacte toute la chaîne immobilière.( de 2017 à 2019 les prix du foncier brut augmentent de + 20 % sur la métropole)
• Le fait que notre métropole accueille certaines fonctions propres. Je pense aux grandes écoles et universités. L’augmentation du nombre de nos étudiants, en un laps de temps relatif bref, et les besoins en logement y afférent a contribué aussi à la raréfaction de l’offre et à la hausse des prix. Pour information, Rennes métropole est la métropole française présentant le plus fort taux de rotation des ménages au sein du parc privé du fait des étudiants.  Elle-même s’expliquant par le champ géographique très large de recrutement de nos universités et écoles.
• Et puis, il y a un phénomène ici comme ailleurs qui pèse sur les volumes et la nature des logements à proposer : ayons à  l’esprit que notre parc  de logements a été construit pour les familles d’hier, qui divorçaient moins et qui déménageaient moins : aujourd’hui, les familles se recomposent et nous sommes dans une société de la mobilité…cette nouvelle demande…pèse aussi sur les prix.

C’est donc en tenant compte de l’ensemble de ces éléments complexes, interdépendants, souvent très évolutifs, locaux, nationaux et internationaux  que je vous propose de passer à une nouvelle étape de notre politique de l’habitat. Cette politique nous la voulons régulatrice, protectrice, juste,  fidèle à l’histoire de notre territoire mais capable de se réformer, de se réinventer pour faire face aux préoccupations.

Cette nouvelle politique de l’habitat s’articule autour de quatre orientations stratégiques : maîtriser les prix du logement et l’usage des sols, protéger les plus vulnérables, loger pour répondre aux besoins d’aujourd’hui et de demain et associer le plus largement possible les habitants, les acteurs et les élus pour relever collectivement ces défis.

1. La maîtrise des prix du logement et l’usage des sols

Proposer des logements à prix maitrisés a toujours été une orientation de nos programmes locaux de l’habitat. En commençant bien sûr par le logement aidé. La totalité de nos 44 000 logements sociaux connaissent déjà ou sont appelés à connaître un encadrement universel des prix des loyers. Notre politique du logement en accession sociale, qui a donné la possibilité à plusieurs milliers de ménages de devenir propriétaires, fonctionne aussi sous l’empire de prix maîtrisés et déterminés par la collectivité ( Accession sociale à la propriété en appartement ou en maison+jardin). Nos zones d’aménagement concerté connaissent, depuis longtemps, une limitation du volume de logements libres à 40 % laissant la place à une production de logements aidés et de logements régulés.

En 2014, j’avais proposé que nous puissions nous intéresser davantage aux logements s’adressant aux catégories moyennes de la population au travers du développement  ou de la mise en place du logement locatif intermédiaire, de l’accession maîtrisée, des lots denses à prix régulés, d’opérations en démembrement etc. Tout cela a été fait et a donné la possibilité à de nombreux ménages de louer à des conditions compatibles ou d’acheter à des prix en-deçà du marché. Ces logements proposés à prix régulés représentent entre 15 et 20 % de la production neuve.

Je veux rappeler cela car souvent, notamment à la une des journaux, on présente le phénomène de hausse des prix de l’immobilier comme s’il concernait la totalité des segments alors qu’il ne concerne que  les prix ou les transactions s’opérant sur le secteur libre et est donc très loin de concerner tout le monde. Mais même dans le groupe des logements libres nous avons des logements et des produits qui s’adressent aux primo-accédants, à des locataires sous-plafonds de ressources : les logements proposés en Pinel, les logements libres proposés en zone ANRU.

Néanmoins, chacun le constate, nous sommes -et à alors que notre métropole figure encore dans la catégorie des territoires non tendus–  à un tournant, à un moment où il nous faut réaffirmer la maîtrise publique du développement de l’habitat. Cette orientation implique de s’intéresser à toute la chaine de production du logement – du sol à la remise des clés au propriétaire ou locataire – c’est à cette condition que nous pourrons agir sur la soutenabilité des prix.

Vous l’aurez compris, je ne crois pas que ce marché de l’habitat puisse se réguler par le jeu de la main invisible du marché. Plus fondamentalement, il y a des biens qui doivent, me semble-t-il, être soustraits à la spéculation, à la rente. C’est le cas de l’eau mais c’est aussi le cas du sol, du sol qui doit être considéré comme un bien commun.  Je note d’ailleurs que dans beaucoup pays étrangers cette question a été posée depuis très longtemps. Cette idée progresse très vite. La semaine dernière, par exemple, le Conseil économique et Social a suggéré de reconnaître « le sol comme élément commun de la nation » et de modifier en conséquence notre code de l’urbanisme tirant conséquence en cela aussi de la pression de plus en plus forte qui va s’exercer sur le foncier du fait des impératifs autour du « zéro artificialisation nette ». Ce n’est, à mon sens, qu’à ce prix que nous parviendrons à mener une politique de l’habitat équilibrée à l’échelle de notre métropole, que nous pourrons tenir compte des exigences légitimes du monde agricole, que nous pourrons conduire des projets en renouvellement urbain, proposer aussi des densités en correspondance avec ce qu’est une identité communale et de la place qu’elle occupe dans notre organisation territoriale. Oui, la question foncière est prégnante, première ! Edgard Pisani avait pressenti ce à quoi nous sommes confrontés aujourd’hui en écrivant en 1977, « L’heure a sonné de mettre en cause, fondamentalement la propriété foncière. Non parce qu’elle est odieuse en son principe, mais parce qu’elle ne répond plus aux besoins des hommes. Elle a fondé une civilisation, organisé une société, réalisé des œuvres dont nous sommes fiers. Elle provoque désormais des désordres qui menacent notre civilisation, notre société, l’harmonie de notre territoire, de nos villes, de nos villages ».  

Le ministre du logement Olivier Klein, bon connaisseur du sujet logement,  dit aussi que le logement « ne doit pas être la bombe sociale de demain » et qu’il est prêt — pour donner suite à l’appel lancé dans le JJD par plusieurs vice-présidents au logement de grandes métropoles en novembre dernier- à expérimenter une régulation des prix du foncier.  

Aussi, c’est dans cet esprit général que lors du conseil métropolitain du 23 mars, je vous détaillerai un ensemble de mesures visant la maîtrise foncière et la régulation des prix.

• La plus spectaculaire consistera, sur nos fonciers publics, à généraliser la dissociation entre la propriété du sol et la propriété du bâti pour la totalité des logements construits, y compris pour le logement libre. En clair, nous vous proposons de nous engager dans une politique nouvelle, inédite visant à maîtriser le plus longtemps possible dans le temps l’usage et la valeur des logements.
• Je vous proposerai aussi d’étendre le périmètre d’intervention de notre office foncier solidaire à l’ensemble des communes concernées par la loi SRU et ou classées en zone B1 donc principalement sur les communes où commencent à s’observer aussi des enjeux autour de la spéculation immobilière.
• Mettre en place des dispositifs de planification pour mieux gouverner le « diffus » et intensifier notre action foncière en mobilisant davantage le droit de préemption urbain en empêchant que ne se constitue des références foncières excessives.
• Le moment est aussi venu de travailler à la mise en place d’une régulation sur les locations de courtes durées.
• Le moment est aussi venu d’inventer un dispositif permettant d’encadrer les loyers les plus élevés du parc privé. Studio, T1 mais aussi et de plus en plus les T2;
• D’élargir le périmètre des secteurs de mixité sociale permettant de développer un parc de logement intégrant l’ensemble des besoins et des ménages catégories moyennes comprises.
• D’adapter notre dispositif de surcharge foncière – dispositif qui s’adresse aux bailleurs sociaux et qui indirectement est une aide aux communes – afin de favoriser la production de logements en renouvellement urbain.

2. Protéger les plus vulnérables.

Très concrètement cela signifie que nous proposons d’inscrire dans notre futur PLH,

• Une trajectoire nous permettant de produire 1250 logements sociaux/par an (+ 38 %). Cet effort exceptionnel implique une mobilisation des communes, de la métropole par ses financements, des bailleurs sociaux eux-mêmes.
• Nous aurons aussi à réviser, mais en parallèle du PLH et dans le cadre du la conférence intercommunale du logement, deux autres documents fondamentaux à savoir notre convention intercommunale des attributions mais aussi notre plan partenarial de gestion de la demande pour mettre en place des modalités d’attribution plus fluides, un système de « location choisie » dans le parc social ce qui constituera aussi une révolution.
• Le P.L.H. comportera aussi des propositions précises  pour les personnes âgées, les jeunes actifs, les étudiants, les gens du voyage (2000 personnes actuellement sur la métropole), les personnes handicapées.  Pour ces publics, nous proposons de renforcer dans le cadre des contrats à passer avec les communes des objectifs de production de logements adaptés.
• Nous mettrons et continuerons à déployer « le plan hospitalité »
• Nous proposons aussi de renforcer, de relever la part de logements locatifs sociaux dans la production globale de logements mais en tenant de la situation des communes dans l’armature territoriale.

3. Loger pour répondre aux besoins d’aujourd’hui et de demain

Le comité de pilotage qui m’a accompagné dans la préparation de ce document a arrêté assez facilement et relativement tôt dans notre processus un objectif d’offre nouvelle de 5000 logements/an correspond aux capacités globales des communes à faire et à tenir le cap avec des objectifs de densité ambitieux mais tenant compte des réalités et de la diversité des communes.

– Une part de ces logements sera réalisé en recyclage de bâtis existants.

– Nous entendons  systématiser les occupations transitoires sur les tous les fonciers publics non bâtis (SFF).

– Nous entendons aussi conforter les ambitions et la trajectoire bas-carbone de la métropole. Une attention particulière sera apportée à l’usage et la consommation de l’eau.

Cet objectif de production est indispensable pour répondre aux besoins. J’ai rappelé ce qu’était la demande locative sociale.  Il l’est aussi  d’autant plus que notre parc de logement est bousculé et très légitimement par les effets de la loi Climat de 2021 et que potentiellement près de 28 000 logements sur notre territoire sont concernés et pourraient soit sortir du marché locatif soit faire l’objet de travaux ce qui en soit est positif mais qui momentanément a tout de même pour effet de diminuer l’offre locative. Dès à présent, certaines agences immobilières constatent des mouvements sur 2 ou 3 % du portefeuille en gestion ce qui n’est absolument pas négligeable.

Bien évidemment, nous continuerons à agir sur la rénovation du parc privé et du parc public.

Notre programme visant à lutter contre les logements vacants trouvera à se déployer.

4. Relever collectivement ces défis. Faire ensemble.

Dès à présent et nous le sentions déjà en lançant il y a plus de 15 ans nos réflexions sur les formes urbaines nous ne construirons plus nos villes, forcément plus intense, plus dense, sans associer les habitants mais ne leur faisons pas croire non plus qu’ils décideront de tout. Ce n’est pas vrai car, parfois la sauvegarde de l’intérêt général, implique aussi de savoir dire non.

Associer les habitants, associer les professionnels de la ville, travailler à un « contrat de filière » avec les acteurs, élargir nos échanges aussi avec les territoires voisins pour une cohérence plus grande de nos politiques de l’habitat sont autant d’orientations indispensables pour notre P.L.H.

L’opportunité de la récente reconnaissance de Rennes Métropole comme autorité organisatrice de l’habitat doit, en tout cas, nous donner la possibilité de nous donner de nouveaux leviers et de continuer, comme nous avons toujours su le faire, à innover sur le champ de notre politique de l’habitat.

Avant de conclure cette présentation, je veux vous remercier Madame la Présidente pour votre confiance, remercier le comité de pilotage et la totalité des élus qui m’accompagnent sur ce dossier depuis de longs mois , remercier les maires des communes pour la qualité des échanges, remercier les agents de la direction de l’aménagement urbain, son service habitat au premier chef. Je ne veux pas oublier non plus celles et ceux qui contribuent à enrichir nos réflexions : je pense à l’Audiar, à Territoires mais aussi au Comité de développement qui s’est particulièrement investi dans nos travaux.

Je vous remercie.

Honoré PUIL

Vice-président Rennes Métropole

Délégué à l’habitat, au logement Et aux gens du voyage.